Máximo Rodríguez Bardal
Doctor en Derecho. Secretario-Interventor
En mi reciente publicación en la revista El Consultor de los Ayuntamientos, he abordado una cuestión especialmente relevante para las Administraciones Públicas, y en particular para las entidades locales: la ocupación temporal de bienes de dominio público entre sujetos del sector público y las denominadas cesiones de uso interadministrativas.
Se trata de una materia que, pese a su importancia práctica, continúa generando notables dudas jurídicas. En muchos municipios, especialmente en entidades locales de menor tamaño, es habitual que distintas Administraciones necesiten compartir instalaciones, terrenos o espacios públicos para la prestación de servicios o el cumplimiento de fines de interés general.
Sin embargo, la cuestión no siempre resulta sencilla: cuando el bien tiene carácter demanial, es decir, forma parte del dominio público, no puede tratarse como un bien patrimonial ordinario. Estos bienes son inalienables, imprescriptibles e inembargables, y su utilización privativa o aprovechamiento especial exige un título jurídico adecuado.
El problema de las llamadas cesiones de uso
En la práctica administrativa se acude con frecuencia a figuras denominadas genéricamente “convenios” o “cesiones de uso”. No obstante, no siempre estas fórmulas encajan correctamente en la regulación de los convenios administrativos prevista en la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público.
El convenio administrativo exige una verdadera coincidencia de intereses entre las partes, basada en la colaboración y en la existencia de objetivos comunes. No puede utilizarse para encubrir relaciones que, por su naturaleza, deberían articularse mediante otros negocios jurídicos, como una concesión demanial o una autorización.
Por ello, considero necesario analizar cada caso concreto y determinar cuál es el instrumento jurídico adecuado, evitando el uso automático del convenio como solución universal.
Posibles fórmulas jurídicas
En el estudio planteo distintas vías posibles para articular estas ocupaciones entre Administraciones Públicas. Entre ellas, destacan la concesión demanial directa y gratuita, el convenio administrativo, los acuerdos patrimoniales de cesión y la mutación demanial subjetiva.
La concesión demanial puede otorgarse de forma directa en determinados supuestos, especialmente cuando el beneficiario es otra Administración Pública o una entidad del sector público. Además, puede tener carácter gratuito cuando no exista utilidad económica o cuando las condiciones impuestas hagan irrelevante dicha utilidad.
Por su parte, los convenios administrativos pueden ser adecuados cuando exista una verdadera cooperación entre las partes y una finalidad pública compartida. Sin embargo, no deberían utilizarse cuando se trate simplemente de permitir el uso exclusivo de un bien sin reciprocidad real.
También resulta relevante la figura de la mutación demanial subjetiva, que permite el cambio de afectación o de administración gestora del bien sin perder su carácter de dominio público. Esta figura, aunque útil, tampoco cuenta con una regulación homogénea en el ámbito local, lo que incrementa la inseguridad jurídica.
La necesidad de una regulación más clara
Una de las principales conclusiones del análisis es que el problema no radica tanto en la inexistencia absoluta de instrumentos jurídicos, sino en la falta de claridad sobre cuál debe aplicarse en cada caso.
El Derecho administrativo local continúa presentando importantes zonas de incertidumbre, especialmente cuando confluyen bienes demaniales, cooperación interadministrativa y ausencia de contraprestación económica.
En mi opinión, sería conveniente avanzar hacia una regulación más precisa que permita a las entidades locales actuar con mayor seguridad jurídica, evitando soluciones improvisadas o fórmulas mal encajadas.
Una cuestión práctica para la Administración local
Este debate no es meramente teórico. Afecta directamente a la gestión diaria de ayuntamientos, juntas vecinales y otras entidades públicas que necesitan colaborar entre sí para prestar servicios, compartir infraestructuras o desarrollar actuaciones de interés común.
Precisamente por ello, resulta imprescindible que estas operaciones se articulen con rigor jurídico, respetando la naturaleza demanial de los bienes y garantizando que el instrumento elegido responda realmente a la finalidad perseguida.
La correcta calificación jurídica de estas cesiones no solo evita problemas futuros, sino que refuerza la transparencia, la buena administración y la seguridad jurídica en la actuación pública.
Texto elaborado a partir del artículo de Máximo Rodríguez Bardal publicado en El Consultor de los Ayuntamientos, nº 5, mayo de 2026.