A tenor de lo dispuesto en el art. 112 de la LBRL así como lo establecido en el art. 165 del TRLRHL: Los presupuestos generales de las entidades locales constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de las obligaciones que, como máximo, pueden reconocer la entidad, y sus organismos autónomos, y de los derechos que prevean liquidar durante el correspondiente ejercicio, así como de las previsiones de ingresos y gastos de las sociedades mercantiles cuyo capital social pertenezca íntegramente a la entidad local correspondiente.
A mayor abundamiento hemos de indicar que con la constitucionalización del principio de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera amén del art. 135 de la CE por el procedimiento ordinario del art. 167, se constitucionaliza la obligación que tienen las EELL de formar un presupuesto cuando establece en su art. 135.2:
“Las EELL deberán presentar equilibrio presupuestario”.
Sobre la naturaleza jurídica de este documento (Acto administrativo VS Reglamento) la normativa de Haciendas Locales anteriormente citada es más bien parca al efecto indicando la posibilidad de interponer alegaciones o aclaraciones durante los quince días que el presupuesto debe exponerse al público para un limitado público y para unos motivos tasados. Art. 170:
- 1. A los efectos de lo dispuesto en el apartado 1 del artículo anterior, tendrán la consideración de interesados
- a) Los habitantes en el territorio de la respectiva entidad local.
- b) Los que resulten directamente afectados, aunque no habiten en el territorio de la entidad local.
- c) Los colegios oficiales, cámaras oficiales, sindicatos, asociaciones y demás entidades legalmente constituidas para velar por intereses profesionales o económicos y vecinales, cuando actúen en defensa de los que les son propios.
- Únicamente podrán entablarse reclamaciones contra el presupuesto:
- a) Por no haberse ajustado su elaboración y aprobación a los trámites establecidos en esta ley.
- b) Por omitir el crédito necesario para el cumplimiento de obligaciones exigibles a la entidad local, en virtud de precepto legal o de cualquier otro título legítimo.
- c) Por ser de manifiesta insuficiencia los ingresos con relación a los gastos presupuestados o bien de estos respecto a las necesidades para las que esté previsto.
Limitándose a establecer en el art. 171 que contra la aprobación definitiva del presupuesto cabrá interponer recurso contencioso-administrativo sin dejar abierta la vía del recurso administrativo.
El Tribunal Supremo en Sentencia de 29 de Septiembre de 2022 parece haber zanjado la diatriba de si contra el acuerdo de aprobación definitiva del presupuesto municipal cabe formular recurso potestativo de reposición o sólo procede recurrir directamente en vía contencioso-administrativa. Veamos.
En primer lugar la Sala aclara que el presupuesto es parte del ordenamiento jurídico y no una consecuencia del mismo, manifestando su carácter normativo:
Especialidades al margen, es el contenido del presupuesto municipal lo que apunta a esa naturaleza predominantemente normativa. Así se deduce de la regulación del contenido de las bases de ejecución (cfr.artículo 165.1. párrafo segundo del TRLHL), pues el presupuesto y sus previsiones exigen para ejecutarlo que se adapten normas preexistentes, regulación que concreta el artículo 9.2 del Real Decreto 500/1990, de 20 de abril, que desarrolla en este punto la primera ley de Haciendas locales, la Ley 39/1988, de 28 de diciembre. Y abona esa conclusión que ya en la exposición de motivos de esa ley se aludiese al acercamiento del presupuesto municipal a la disciplina presupuestaria estatal, luego participa de su naturaleza normativa.
Por razón de tal naturaleza normativa y a efectos de su impugnación, es aplicable el artículo 112.3 de la Ley 39/2015 que prevé que «[c]ontra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa«, razón por la que no cabe la interponer el recurso de reposición, debiendo impugnarse directamente en sede jurisdiccional.
«Lo hasta aquí dicho no quita para que haya aspectos del presupuesto en los que pueda plantearse un contenido decisorio», pues ya anticipó esa sentencia que «es el contenido del presupuesto municipal lo que apunta a esa naturaleza predominantemente normativa».
La puerta abierta que deja esta Sentencia es la impugnación de aspectos concretos del presupuesto no relativos a su contenido como la plantilla y otro anexo con un carácter meramente decisorio.
En palabras del Gran Maestro del Derecho Administrativo J.R Chaves:
Pues bien, con ese punto de apoyo añadiremos que queda pendiente de aclararse el caso de que se impugne exclusivamente el particular relativo a la plantilla de personal, o plantilla orgánica que frecuentemente acompaña a los presupuestos, en una imagen que he ofrecido en alguna charla, en cuanto el presupuesto – documento presupuestario de ingresos y gastos- es la locomotora y puede llevar varios vagones con distinta carga: bases de ejecución, anexo de personal, plantilla orgánica, etcétera. En estos casos, en que puede ceñirse la impugnación al acuerdo de aprobación presupuestaria pero limitado a puntual contenido de decisión, si el mismo carece de naturaleza reglamentaria (como por ejemplo, la relación de puestos o plantilla orgánica o equivalente) entiendo que – de no acompañarse de la expresa impugnación de decisiones estrictamente presupuestarias- su naturaleza sería la propia de un acto general con las consecuencias procesales consecuentes, o sea, competencia del Juzgado para su enjuiciamiento, y eventual recurso de reposición potestativo. Sin embargo, esta es una cuestión abierta y como tal, en su día algo tendrá que decir la Sala tercera.