Máximo Rodríguez Bardal
Doctor en Derecho. Secretario-Interventor
La financiación de los ayuntamientos constituye uno de los pilares fundamentales de nuestro sistema de Administración Local. Sin recursos económicos suficientes, la autonomía municipal reconocida por la Constitución Española difícilmente puede ejercerse de manera efectiva.
Durante los últimos años, la ausencia de nuevos Presupuestos Generales del Estado ha generado un escenario especialmente complejo para las entidades locales, que deben continuar prestando servicios públicos, ejecutando inversiones y elaborando sus presupuestos sin disponer siempre de un marco financiero actualizado y plenamente previsible.
Esta situación es precisamente la que he analizado, junto con Fernando Aguado Barriales, en nuestro trabajo «La participación en los tributos del Estado en un contexto de prórroga presupuestaria: evolución normativa, incidencia en la financiación local y retos del modelo (2022-2026)», publicado en el número 71 de la Revista digital CEMCI, correspondiente al período julio-septiembre de 2026.
La participación en los tributos del Estado: un recurso esencial para los municipios
El artículo 142 de la Constitución Española establece que las Haciendas Locales deben disponer de medios suficientes para desempeñar las funciones que legalmente tienen atribuidas.
Dentro de estos recursos, la Participación en los Tributos del Estado (PIE) ocupa una posición especialmente relevante, al constituir uno de los principales mecanismos de financiación de los ayuntamientos.
Su funcionamiento se encuentra regulado en el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, que diferencia dos grandes modelos de financiación: uno basado en la cesión parcial de impuestos estatales para determinados municipios de mayor población y otro sustentado en variables como la población, el esfuerzo fiscal y la capacidad tributaria para el resto de municipios.
Tradicionalmente, este sistema se actualizaba cada año mediante la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado.
Sin embargo, ¿qué sucede cuando esos presupuestos no se aprueban y deben prorrogarse durante varios ejercicios consecutivos?
De una situación excepcional a una práctica reiterada
La Constitución contempla expresamente la prórroga presupuestaria como un mecanismo para garantizar la continuidad de la actividad financiera del Estado cuando no se aprueban nuevos presupuestos.
El problema surge cuando esta situación deja de ser puntual y se prolonga en el tiempo.
Desde 2024, la ausencia de nuevas Leyes de Presupuestos Generales del Estado ha obligado a recurrir a sucesivos reales decretos-leyes para actualizar las cantidades que reciben las entidades locales.
Normas como los Reales Decretos-leyes 8/2023, 4/2024, 6/2025 y 13/2026 han permitido mantener operativo el sistema de financiación municipal, adaptando las entregas a cuenta y otras magnitudes económicas a la evolución de los ingresos tributarios del Estado.
Desde mi perspectiva jurídica, esta evolución plantea una cuestión especialmente significativa: un instrumento normativo concebido para situaciones de extraordinaria y urgente necesidad ha terminado desempeñando, en la práctica, funciones que tradicionalmente correspondían a la Ley anual de Presupuestos.
Aunque no se ha modificado formalmente el sistema de financiación local, sí se ha producido una transformación en su funcionamiento.
¿Cómo afecta esta situación a los presupuestos municipales?
Más allá del debate jurídico, las consecuencias de la prórroga presupuestaria se trasladan directamente a la gestión cotidiana de los ayuntamientos.
Cada ejercicio, las entidades locales deben elaborar sus presupuestos y determinar qué ingresos prevén recibir del Estado.
Cuando no existe una nueva Ley de Presupuestos que actualice estas cantidades, los municipios se encuentran ante una dificultad evidente: deben planificar su actividad económica sin conocer con certeza los recursos que finalmente percibirán.
En mi opinión, esta circunstancia exige aplicar criterios de prudencia financiera y elaborar las previsiones de ingresos tomando como referencia la información oficial disponible en cada momento.
Si posteriormente se aprueba una actualización de las entregas a cuenta, el ayuntamiento podrá adaptar su presupuesto mediante los instrumentos legalmente previstos, cuando resulte necesario.
Es importante destacar que una actualización posterior de los ingresos no convierte en incorrecto un presupuesto municipal aprobado previamente con los datos oficiales disponibles.
La cuestión fundamental reside en garantizar una planificación responsable y jurídicamente fundamentada.
La seguridad jurídica y la previsibilidad presupuestaria, dos cuestiones fundamentales
El análisis de la evolución normativa entre 2022 y 2026 permite alcanzar una conclusión relevante.
Los mecanismos extraordinarios utilizados durante estos años han conseguido preservar la continuidad de la financiación local. Sin embargo, también han puesto de manifiesto determinadas limitaciones del modelo vigente.
La principal dificultad no ha sido necesariamente una disminución de los recursos económicos de los municipios, sino la pérdida de previsibilidad a la hora de planificar su actividad financiera.
Esta incertidumbre afecta a la elaboración de los presupuestos, a la programación de inversiones y a la gestión de los recursos municipales.
Por ello, considero conveniente avanzar hacia un marco normativo que contemple expresamente los supuestos de prórroga presupuestaria prolongada.
Una posible solución sería incorporar al Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales un mecanismo automático de actualización provisional de las entregas a cuenta, evitando así la necesidad de recurrir reiteradamente a normas de urgencia.
Hacia un modelo de financiación local más estable
La experiencia de los últimos ejercicios demuestra que nuestro sistema de financiación local ha sido capaz de adaptarse a circunstancias presupuestarias excepcionales.
No obstante, también evidencia la necesidad de reforzar sus mecanismos de actualización para garantizar una mayor estabilidad y seguridad jurídica.
Como jurista especializado en Derecho Administrativo y Administración Local, considero que la autonomía municipal no puede entenderse plenamente garantizada sin un sistema de financiación suficiente, estable y previsible.
Los ayuntamientos necesitan conocer con la mayor antelación posible los recursos de los que dispondrán para prestar adecuadamente los servicios públicos y ejercer las competencias que les corresponden.
La reflexión, por tanto, debe ir más allá de las soluciones adoptadas durante estos años y orientarse hacia una mejora estructural del modelo que permita afrontar futuras situaciones de prórroga presupuestaria con mayores garantías.
Este artículo recoge las principales reflexiones del trabajo de investigación «La participación en los tributos del Estado en un contexto de prórroga presupuestaria: evolución normativa, incidencia en la financiación local y retos del modelo (2022-2026)», elaborado conjuntamente con Fernando Aguado Barriales y publicado en la Revista digital CEMCI, número 71 (julio-septiembre de 2026).