EL CONTROL DE LEGALIDAD POR PARTE DE LA AGE.
Texto publicado en la cuenta twitter de WOLTERS KLUWER.
El control que desde AGE se ejerce sobre las #EELL#EELL ¿es suficiente? ¿Cuál es el limite de la #AutonomíaLocal#AutonomíaLocal? Interesante post de la mano de Máximo Rodriguez Bardal gracias a @pove22
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EL RÉGIMEN LOCAL EN LA AGE.
El carácter bifronte del régimen local tal y como ha proclamado el Tribunal Constitucional, hace que tanto el Estado como las CCAA tengan reflejo en la materia, convirtiéndolo en ocasiones en “tierra de nadie”. Por lo que respecta a la AGE es el art. 149.1.18 el que bajo las “Bases del régimen jurídico de las administraciones públicas” actúa como título habilitante para regular el régimen local, dictando así la Ley 7/1985 de 2 de Abril como suprema norma de régimen local con única subordinación a la Carta Europea de Autonomía Local y sin perjuicio de demás normativa estatal que incurre en la materia
HISTORIA DEL CONTROL DE LEGALIDAD . DE LA TUTELA AL CONTROL ADMINISTRATIVO O DE LEGALIDAD
La autonomía local de la administración pública española, bebe principalmente de las siguientes fuentes:
1. Teoría francesa pouvoir municipal
2. Teoría francesa descentralización
3. Teoría de la asociación germánica y Garantía Institucional.
4. Teoría del local government inglés.
Si bien podemos deducir la herencia de nuestro régimen local del modelo Francés; ya en la Constitución Francesa de 1830 clave de la descentralización local, se profundiza en el tema de los asuntos locales; “Determinados asuntos interesan a la colectividad nacional como conjunto, otros tan sólo interesan a las distintas fracciones o partes que la componen y por este hecho deben ser administrados por ellas”
Sin embargo a pesar de existir o reservar unos asuntos locales, el prefecto o subprefecto (regidores y corregidores) podían anular directamente esos acuerdos, o bien se necesitaba la aprobación de órganos superiores.
Así surge la idea de tutela en palabras del profesor Antonio Fanlo:
“Conjunto de poderes limitados concedidos por la ley a una autoridad superior sobre agentes descentralizados y sobre sus actos, con la finalidad de proteger el interés general”
Este inicial concepto de “tutela” se va abandonando y sustituyendo tras la reforma de 1982 por la idea de control administrativo y control de la legalidad, que en España vemos que se deja prácticamente de lado, con el Real Decreto 617/1997, de 25 de abril, de Subdelegados del Gobierno y Directores insulares de la Administración General del Estado, con la eliminación de la figura del Gobernador Civil tras la promulgación de la LOFAGE.
EL CONTROL DE LEGALIDAD TRAS LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE 1978.
Artículo 137
El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.
El carácter programático de la autonomía local hace que haya tenido que ser el Tribunal Constitucional el que precise o matice el alcance de la misma, y que aquélla es compatible con la idea de controles supralocales:
SENTENCIA 4/1981, de 2 de febrero
(BOE núm. 47, de 24 de febrero de 1981)
FJ 3º.
Tras concretar la idea del interés predominante o interés propiamente local (que entendemos deviene de la idea de “pouvoir municipal” o asuntos locales) Este poder «para la gestión de sus respectivos intereses» se ejerce -por lo demás- en el marco del Ordenamiento. Es la Ley, en definitiva, la que concreta el principio de autonomía de cada tipo de entes, de acuerdo con la Constitución. Y debe hacerse notar que la misma contempla la necesidad -como una consecuencia del principio de unidad y de la supremacía del interés de la Nación (137 Y 140 CE)- de que el Estado quede colocado en una posición de superioridad, tal y como establecen diversos preceptos de la Constitución tanto en relación a las Comunidades Autónomas, concebidas como entes dotadas de autonomía cualitativamente superior a la administrativa (arts. 150.3 y 155, entre otros), como a los entes locales (art. 148.1.2.°).
Posición de superioridad que permite afirmar -como admiten expresamente los recurrentes y se admite también en el Derecho comparado- que el principio de autonomía es compatible con la existencia de un control de legalidad sobre el ejercicio de las competencias, si bien entendemos que no se ajusta a tal principio la previsión de controles genéricos e indeterminados que sitúen a las entidades locales en una posición de subordinación o dependencia cuasi jerárquica de la Administración del Estado u otras Entidades territoriales. En todo caso, los controles de carácter puntual habrán de referirse normalmente a supuestos en que el ejercicio de las competencias de la entidad local incidan en intereses generales concurrentes con los propios de la entidad, sean del Municipio, la Provincia, la Comunidad Autónoma o el Estado.
El constitucional viene a decir que junto a los intereses propiamente locales que defiende la autonomía (Teoría del interés predominante), coexisten los intereses generales de la Nación, que pueden y deben defenderse mediante las técnicas de control de legalidad.
LA LEGITIMACIÓN ESPECIAL DEL ESTADO EN EL CONTROL DE LEGALIDAD.
Artículo 63.
1. Junto a los sujetos legitimados en el régimen general del proceso contencioso-administrativo podrán impugnar los actos y acuerdos de las Entidades locales que incurran en infracción del ordenamiento jurídico:
a) La Administración del Estado y la de las Comunidades Autónomas, en los casos y términos previstos en este Capítulo.
b) Los miembros de las corporaciones que hubieran votado en contra de tales actos y acuerdos.
2. Están igualmente legitimadas en todo caso las Entidades locales territoriales para la impugnación de las disposiciones y actos de la Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas que lesionen su autonomía, tal como ésta resulta garantizada por la Constitución y esta Ley.
3. Asimismo, las Entidades locales territoriales estarán legitimadas para promover, en los términos del artículo 119 de esta Ley, la impugnación ante el Tribunal Constitucional de leyes del Estado o de las Comunidades Autónomas cuando se estime que son éstas las que lesionan la autonomía constitucionalmente garantizada.
Debemos reflexionar en este punto, cuál es el alcance de la legitimación especial que se confiere al Estado en el precitado artículo para la impugnación de actos y acuerdos locales.
En el primer párrafo y tal y como ha matizado la Abogacía del Estado parece desprenderse un carácter potestativo de esa impugnación y no concebido como una instancia superior o un control de legalidad homogéneo.
Esto es, si bien el artículo 63 de la LBRL, atribuye legitimación al Estado, ésta debe circunscribirse a “los casos y términos previstos en este capítulo”. Es decir, que la LBRL no reconoce una legitimación activa del Estado en estas materias sin límite alguno.
El límite precisamente lo encontramos en la autonomía de los municipios constitucionalmente garantizada, que implica que sólo cuando se afecte al ámbito de las competencias del Estado, podrá éste recurrir el acuerdo local.
El estado no puede por tanto erigirse en ente controlador de la legalidad sin más (Art. 19 LJCCA), sino que ha de estar plenamente justificada la afectación de su ámbito competencial.
Tal es así que cuando esto no ocurre (La afectación del ámbito competencial estatal), el acuerdo puede impugnarse en todo caso por aquellos miembros de la corporación que hubieren votado en contra del mismo tal y como prevé la ley.
1. El requerimiento previo al contencioso
Final del formulario
Artículo 65.
1. Cuando la Administración del Estado o de las Comunidades Autónomas considere, en el ámbito de las respectivas competencias, que un acto o acuerdo de alguna Entidad local infringe el ordenamiento jurídico, podrá requerirla, invocando expresamente el presente artículo, para que anule dicho acto en el plazo máximo de un mes.
Es por tanto que debemos entender que la legitimación activa del Estado entra en juego cuando esa infracción del ordenamiento jurídico afecta a competencias estatales y no para cualquier vicio de forma o irregularidad.
Art. 66
Los actos o acuerdos de las Entidades locales que menoscaben competencias del Estado o de las Comunidades Autónomas, interfieran su ejercicio o excedan de la competencia de dichas Entidades, podrán ser impugnados por cualquiera de los procedimientos previstos en el artículo anterior
MEDIDAS EXCEPCIONALES DE TUTELA QUE SE CONSERVAN EN LA LEY. LA SUSPENSIÓN Y LA DISOLUCIÓN.
La propia LBRL a guarda aún pequeños vestigios de lo que fue la idea de tutela, reservados en los arts. 61 y 67 y para supuestos tasados:
1. El art. 67 la suspensión de actos por el Delegado de Gobierno para supuestos que atenten gravemente al interés general de España
2. La disolución de las corporaciones locales prevista en el art. 61 de la misma norma por el Consejo de Ministros y previo acuerdo favorable del Senado en casos de gestión gravemente dañosa para los intereses generales. Este supuesto queda previsto de igual forma en la LOEPSF como medida de cumplimiento forzoso ante la persistencia en la omisión del mismo.
Art. 67.
1. Si una Entidad local adoptara actos o acuerdos que atenten gravemente al interés general de España, el Delegado del Gobierno, previo requerimiento para su anulación al Presidente de la Corporación efectuado dentro de los diez días siguientes al de la recepción de aquéllos, podrá suspenderlos y adoptar las medidas pertinentes para la protección de dicho interés.
Art. 61
1. El Consejo de Ministros, a iniciativa propia y con conocimiento del Consejo de Gobierno de la comunidad autónoma correspondiente o a solicitud de éste y, en todo caso, previo acuerdo favorable del Senado, podrá proceder, mediante real decreto, a la disolución de los órganos de las corporaciones locales en el supuesto de gestión gravemente dañosa para los intereses generales que suponga incumplimiento de sus obligaciones constitucionales.
Art. 26. LOEPSF.
. La persistencia en el incumplimiento de alguna de las obligaciones a que se refiere el apartado anterior, cuando suponga un incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, del objetivo de deuda pública o de la regla de gasto, podrá considerarse como gestión gravemente dañosa para los intereses generales, y podrá procederse a la disolución de los órganos de la Corporación Local incumplidora, de conformidad con lo previsto en el artículo 61 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local.
Máximo Rodríguez Bardal.