Tenemos el honor de publicar aquí este trabajo de nuestro compañero Máximo Rodríguez, difundido ya en varias revistas jurídicas especializadas en derecho local esperando que sirva de utilidad.

Máximo Rodríguez Bardal. Interventor General . Profesor de derecho administrativo ULE.

 

 

 

EL PAPEL DE LA INTERVENCIÓN MUNICIPAL EN LA RECEPCIÓN DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS. UNA TAREA PENDIENTE DE CONCRETAR.

Tanto la LCSP como el RCIL configuran la comprobación material de la inversión como un trámite preceptivo en la recepción de todos los contratos administrativos a excepción del menor. Aún con todo, este procedimiento sigue sin materializarse en la práctica incluso en las grandes instituciones municipales por una falta de coordinación entre los órganos gestores que participan en la ejecución contractual y el personal de la intervención municipal. La comprobación material de la inversión fácilmente identificable en el contrato de obras,  resulta confusa para el resto de contratos típicos traduciéndose este hecho a la postre como una omisión en la fiscalización.

1. INTRODUCCIÓN

Poco innovamos o aportamos al decir que la extinción de todo contrato administrativo se produce bien por el cumplimiento o bien por la resolución. Entendiendo por cumplimiento la satisfacción del objeto contractual por parte del órgano de contratación en las condiciones y plazo establecido; y por resolución la finalización de la relación contractual antes del plazo previamente determinado mediante un procedimiento administrativo llevado a cabo por el órgano de contratación, y por alguna de las causas previstas ex lege.

En el primero de los casos, para que se acredite dicho cumplimiento la LCSP exige la redacción y firma por parte de la administración de un acta de recepción dentro del mes siguiente a la entrega o realización del objeto del contrato o en el plazo que se hubiere establecido, a partir del cual comenzará a computar el plazo de garantía en los términos mencionados en el art. 210 .

Tanto en el artículo mencionado ut supra como en idénticos términos en el vetusto 222 del TRLCSP se le otorga a la intervención un papel fundamental al mencionar que habrá que comunicar a este departamento la asistencia a la recepción de los contratos en el ejercicio de la función interventora.

En la misma línea lo hace la normativa que regula el control interno local. El actual art. 7 del RCIL configura la comprobación material de la inversión como una de las actividades de la función de fiscalización del órgano interventor en el reconocimiento  de la obligación. De lo expuesto cabe deducir que las actuaciones de intervención de la comprobación material se concretan con la asistencia del representante del órgano de control interno (con asistencia o no) al acto de recepción dejando constancia de su actuación a través de su firma en el Acta de recepción. Si ponemos en relación estas consideraciones con lo establecido en el art. 18.2 del RCIL, podemos concluir que se trata de dos actos de control diferenciados dentro del ejercicio de la función interventora que tienen ámbitos y efectos distintos.

 

 A mayor abundamiento para nuestras EELL la DAIII de la actual LCSP rubricada “normas específicas de contratación pública en las Entidades Locales” otorga una inequívoca conexión entre la contratación y la intervención en este acto que culmina la ejecución del contrato administrativo, sin que hasta la fecha se haya producido a nuestro juicio un desarrollo o concreción del procedimiento suficiente.

 

2. REGULACIÓN.

Pese a erigirse este procedimiento como una novedad en el control de la fase de ejecución en la contratación de la administración local (la mayor parte de las veces se ha puesto el foco del control en la adjudicación de los contratos y no así en la ejecución), no deja de ser un apéndice más de la homogeneización del control interno en el desarrollo legal permitido por el artículo 213 del TRLRHL:

“A propuesta del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, el Gobierno establecerá las normas sobre los procedimientos de control, metodología de aplicación, criterios de actuación, derechos y deberes del personal controlador y destinatarios de los informes de control, que se deberán seguir en el desarrollo de las funciones de control indicadas en el apartado anterior.”

Resulta de especial interés la Resolución de la IGAE de 14 de Julio de 2015 que configura como orígenes de esta tarea interventora, la nueva redacción dada al art. 150 de la LGP por parte de la DF octava de la LPGE para el ejercicio 2015, definiéndose como objetivos:

 “Verificar materialmente la efectiva realización de las obras, servicios y adquisiciones financiadas con fondos públicos y su adecuación al contenido del correspondiente contrato o encargo”.

 

Tras este hito se modifica el art. 28 del Real Decreto 2188/1995, de 28 de diciembre, por el que se desarrolla el régimen de control interno ejercido por la Intervención General de la Administración del Estado, a medio del Real Decreto 109/2015, de 20 de febrero.

 

Aún con todo el art. 214.2d) del TRLRHL ya establecía mucho antes que el  art. 7b) del RCIL como modalidad de la función interventora:

1. d) “La intervención y comprobación material de las inversiones y de la aplicación de las subvenciones”.

 

Por cuanto a que pese al reciente desarrollo reglamentario establecido en el RCIL, queremos poner de manifiesto que se trata de una actuación que forma parte de la función interventora para las EELL desde la aprobación del TRLRHL y que la normativa contractual  ha recogido al menos desde  la LCSP del año 2007 con idéntica dicción al art. 210 actual y al art. 179 del RD. 1098/2001.

 

3. EL PROCEDIMIENTO A SEGUIR.

Tanto el RCIL como la LCSP hacen partícipe a la intervención municipal a través de una simple remisión sin concretar propiamente el papel del habilitado nacional en esta fase de la contratación administrativa (no debemos olvidar que el FHCN no se trata de personal técnico del Ayuntamiento).

Por lo que respecta al procedimiento, los órganos gestores de conformidad con la resolución de la IGAE (sección segunda apartado séptimo) y lo dispuesto en el RCIL (Art. 20.3) deben solicitar al órgano interventor la asistencia en la comprobación material:

“3. Los órganos gestores deberán solicitar al órgano interventor, o en quien delegue, su asistencia a la comprobación material de la inversión cuando el importe de ésta sea igual o superior a 50.000,00 euros, con exclusión del Impuesto sobre el Valor Añadido, y sin perjuicio de que las bases de ejecución del presupuesto fijen un importe inferior, con una antelación de veinte días a la fecha prevista para la recepción de la inversión de que se trate”.

En primer lugar, esta cuantía que deviene de la regulación estatal ha de entenderse superada por la normativa de contratos posterior, donde en su D.A. segunda menciona la inexcusable asistencia del órgano interventor a la recepción material de los contratos a excepción de los contratos menores.

La solicitud además debe dirigirse con una antelación de veinte días y para todo contrato que supere las cuantías previstas en el art. 118 de la LSP. El artículo 179 del RD 1098/2001 también establece un plazo mínimo de 20 días que debemos entender hábiles pese a lo dispuesto en la D.A. duodécima de la LCSP por coincidir con el plazo previsto el art. 20.3 del RCIL.

 

4. A QUÉ TIPO DE CONTRATO LE ES DE APLICACIÓN.

Si bien podemos afirmar con cierta nitidez que la asistencia del interventor es preceptiva para todo procedimiento de contratación que difiera del contrato menor, no presenta el ámbito subjetivo de la norma la misma claridad respecto de la tipología de contratos  a los que le es de aplicación.

Comparemos en primer lugar el RCIL ,la Resolución de la IGAE y la LCSP  respecto a los tipos de contratos a los que parece ir dirigido.

Artículo 20 RCIL. Intervention de la comprobación material de la inversión.

“Antes de liquidar el gasto o reconocer la obligación se verificará materialmente la efectiva realización de las obras, servicios o adquisiciones financiadas con fondos públicos y su adecuación al contenido del correspondiente contrato”.

Sección primera apartado cuarto. Resolución IGAE.  Ámbito de aplicación objetivo.

“Las disposiciones incluidas en la presente Resolución serán de aplicación a las actuaciones de intervención de la comprobación material de la inversión y seguimiento de las mismas que realicen los representantes de esta Intervención General tanto de los contratos administrativos, cualquiera que sea el régimen jurídico al que estén sometidos, como de las obras, fabricación de bienes y prestación de servicios ejecutados por la propia Administración, que sean objeto de designación, de conformidad con lo establecido en el artículo 28 del Real Decreto 2188/1995, de 28 de diciembre, por el que se desarrolla el régimen de control interno ejercido por la Intervención General de la Administración del Estado”.

 

D.A. tercera LCSP. normas específicas de contratación pública en las Entidades Locales.

“El órgano interventor asistirá a la recepción material de todos los contratos, excepto los contratos menores, en ejercicio de la función de fiscalización material de las inversiones que exige el artículo 214.2.d) del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales. Podrá estar asistido en la recepción por un técnico especializado en el objeto del contrato, que deberá ser diferente del director de obra y del responsable del contrato. Los servicios de asistencia de las Diputaciones Provinciales asistirán a los pequeños Municipios a estos efectos y los demás previstos en la Ley”.

Para los dos primeros preceptos enunciados referentes a la normativa de control interno, queda claro que en todo caso será necesaria la asistencia en los contratos administrativos entendiendo por éstos la definición del art. 25 LCSP (típicos y especiales) como los de obras en general, servicios (prestación de servicios ejecutados por la propia administración), adquisición de bienes (entre los que se encuentran los contratos patrimoniales) y fabricación (como subtipo del contrato de suministros del art. 16c LCSP).

 

La D.A. tercera por el contrario extiende el ámbito subjetivo a “todos los contratos excepto a los contratos menores”. Ahora bien, debemos circunscribirnos a todos los contratos que le son de aplicación la LCSP esto es, incluyendo los contratos privados, pero excluyendo todos aquellos señalados en los arts. 4 a 11 entre los que se encuentran los contratos patrimoniales.

 

Sin embargo, de acuerdo con la interpretación teleológica de la normativa expuesta y del propio tenor literal de la tarea fiscalizadora prevista en el art. 7 mencionado ut supra, la carestía en la firmeza respecto al tipo de contrato, viene complementada por el concepto de inversión que se antoja indeleble independientemente de la modalidad contractual. Para esclarecer este concepto parece adecuado remontarnos al art. 6 de la Orden EHA/3565/2008, de 3 de diciembre, por la que se aprueba la estructura de los presupuestos de las entidades locales modificada por la Orden HAP/419/2014, de 14 de marzo, que modifica la Orden EHA/3565/2008, de 3 de diciembre, por la que se aprueba la estructura de los presupuestos de las EELL. Esta norma define inversión como aquellos gastos en los que incurran o prevean incurrir las EELL o sus organismos autónomos destinados a la creación de infraestructuras y a la creación o adquisición de bienes de naturaleza inventariable necesarios para el funcionamiento de los servicios y aquellos otros gastos que tengan carácter amortizable y siempre que reúnan además alguna de las siguientes características: “a) Que no sean bienes fungibles. b) Que tengan una duración previsiblemente superior al ejercicio presupuestario. c) Que sean susceptibles de inclusión en inventario. d) Ser gastos que previsiblemente no sean reiterativos”, y en todo caso en todos aquellos previstos en el anexo de inversiones de las EELL. (Art. 168.d. TRLRHL).

 

 

5. ¿ES OBLIGATORIA O POTESTATIVA? ¿DEBE REALIZARLA EL TITULAR DE LA INTERVENCIÓN MUNICIPAL? ¿PUEDE EL INTERVENTOR ACUDIR ASISTIDO DE ASESORES?

 

El art. 28 del Real Decreto 2188/1995, de 28 de diciembre, configura la comprobación material de la inversión como una “facultad” y la asistencia de la intervención con un carácter “potestativo”, sin embargo, estas previsiones hemos de entenderlas superadas por lo establecido en la Resolución de la IGAE de 14 de Julio de 2015 donde se le dota de un carácter preceptivo. En esta línea se ha configurado en el actual RCIL atribuyendo a esta función reservada un carácter claramente obligatorio y como una tarea inexcusable de la función interventora, lo cual se deduce tras la lectura del artículo 20.1 antes referenciado.

 

La posibilidad de que la intervención delegue esta tarea en otros funcionarios es perfectamente viable a tenor del art. 20.4 del RCIL, así como en el apartado quinto de la sección primera de la Resolución de 14 de Julio de 2015 de la IGAE. Esta delegación o designación de otros funcionarios deberá realizarse entre funcionarios del departamento de intervención asesorados cuando fuera necesario por personal técnico:

 

Real Decreto 2188/1995, de 28 de diciembre, por el que se desarrolla el régimen del control interno ejercido por la Intervención General de la Administración del Estado.

“La designación de representante de la Intervención General de la Administración del Estado se efectuará entre funcionarios de la Intervención, asesorados, cuando sea necesaria la posesión de conocimientos técnicos para realizar la comprobación material, por funcionarios de los cuerpos del Estado de la especialidad a que corresponda la prestación o servicio.”

 

Aun cuando la delegación es perfectamente descriptible en la normativa estatal, la normativa local al encajar esta materia en el ejercicio de la función interventora, pone en entre dicho la posibilidad de delegar esta tarea tratándose de una función reservada. (Art. 92 bis LBRL):

Artículo 4. función de control y fiscalización interna de la gestión económica-financiera y presupuestaria y función de contabilidad del Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional en relación con el art. 214.2.d) del TRLRHL:

“El control interno de la gestión económico-financiera y presupuestaria se ejercerá en los términos establecidos en la normativa que desarrolla el artículo 213 del texto refundido de la ley reguladora de las haciendas locales, aprobado por real decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo y comprenderá:

1. a) la función interventora.”

Al hilo de esta cuestión conviene mencionar la sentencia del juzgado de lo contencioso administrativo nº5 de Oviedo de fecha 30 de diciembre de 2019. PA nº 375/18 sobre la posibilidad de delegación de funciones reservadas para el caso de los secretarios municipales:

A tenor de lo dispuesto en esta sentencia para legitimar la delegación del secretario de las notificaciones debemos atender a si se trata de una somera delegación de firma del art. 12 de LRJSP, o es una auténtica delegación de funciones siendo sólo permisible en el primer caso.

Es el FJ 4º de esta sentencia el que parece pronunciarse a este respecto:

 “Al respecto cabe recordar que el art. 3.1 del real decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional prevé que la función pública de secretaría integra la fe pública y el asesoramiento legal preceptivo. y en su apartado 2.h) señala que la función de fe pública comprende anotar en los expedientes, bajo firma, las resoluciones y acuerdos que recaigan, así como notificar dichas resoluciones y acuerdos en la forma establecida en la normativa aplicable…)

“(…el artículo 12.1 de la ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público permite que los titulares de los órganos administrativos puedan, en materias de su competencia, que ostenten, bien por atribución, bien por delegación de competencias, delegar la firma de sus resoluciones y actos administrativos en los titulares de los órganos o unidades administrativas que de ellos dependan, dentro de los límites señalados en el artículo 9. de conformidad con el art. 9.2.d) de esta norma legal no cabe delegar las competencias en materias en que así se determine por norma con rango de ley. el art. 92.bis.1.a) de la ley de bases de régimen local, conforme a la redacción dada por la ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la administración local, reserva a los funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional las funciones de secretaría, comprensiva de la fe pública y el asesoramiento legal preceptivo. no cabe, por tanto, delegación de estas funciones, a salvo de lo dispuesto para otros puestos de colaboradores, también reservados a los funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional, conforme prevé el art. 15.1 del real decreto 128/2018, de 16 de marzo, pero nunca en los funcionarios recurrentes que carecen de tal naturaleza. en el presente caso se ha producido una delegación de funciones con vulneración del principio de reserva legal y el marco jurídico competencial…)”

Al quedar atribuida por ley la función interventora como función reservada, y la intervención en la comprobación material de la inversión como tarea propia de la función reservada siendo está circunspecta e indelegable, cualquier delegación que afecte a las mismas será nula de pleno derecho. Queda en liza la difícil separación en lo que suponen funciones reservadas de meros actos de trámite que acompañen a las mismas

El interventor puede requerir que le asista un funcionario de perfil técnico con el fin de poder valorar determinadas inversiones, particularmente si contienen aspectos técnicos. Este extremo es desarrollado en la resolución de la IGAE donde concreta que la realización de la comprobación material de la inversión requerirá la posesión de conocimientos técnicos en las recepciones, las obras cuyos proyectos hayan sido redactadas por funcionarios técnicos, tales como arquitectos, ingenieros o cualesquiera otros que deban poseer para suscribirlos títulos académicos o profesionales, así como aquellas obras cuya dirección y vigilancia haya estado encomendada a personas que posean títulos de capacitación especial aun cuando no hayan mediado la redacción de proyectos. Por el contrario, no procederá la designación de un asesor con conocimientos técnicos cualificados en los contratos de suministros cuando la inversión se refiera a objetos determinables por su número calidad y condiciones usuales en el comercio, o cuando su procedencia está acreditada por el nombre o marca comercial.

 

Sección primera apartado quinto Resolución de 14 de Julio de 2015 de la IGAE.

“Corresponde al Interventor General de la Administración del Estado la designación de los representantes de la Intervención General encargados de intervenir la comprobación material de la inversión, así como, en su caso, la de los asesores de dichos representantes, cuando sea necesaria la posesión de conocimientos técnicos para realizar la comprobación material, que serán nombrados entre funcionarios de los Cuerpos del Estado de la especialidad a que corresponda la prestación”.

 

Sección primera apartado sexto. Resolución de 14 de Julio de 2015 de la IGAE. Asesoramiento técnico en las actuaciones de comprobación material de la inversión.

 

“En los supuestos en los que la designación de un representante de la Intervención General vaya acompañada de la designación de personal asesor, ésta se efectuará por el Interventor General, entre funcionarios que no hayan intervenido en el proyecto, dirección, adjudicación, celebración o ejecución del gasto correspondiente y, siempre que sea posible, dependientes de distinto Ministerio, centro directivo u organismo, de aquél al que la comprobación se refiera o, al menos, de centro directivo u organismo que no haya intervenido en su gestión, realización o dirección”.

 

No podemos coincidir con este precepto en limitar el asesoramiento a la intervención únicamente “cuando sea necesaria la posesión de conocimientos técnicos para la realización de la comprobación material” ni mucho menos con lo dispuesto en el apartado décimo de la misma norma al establecer que “no procederá la designación de un asesor con conocimientos técnicos cualificados en los contratos de suministros cuando la inversión se refiera a objetos determinables por su número, calidad y condiciones usuales en el comercio, o cuando su procedencia está acreditada por el nombre o marca comercial que conste en los mismos”.

Nuestro desacuerdo viene determinado por una de las primeras ideas que enunciaron este breve texto, la confusión de las funciones reservadas con tareas propiamente técnicas. El interventor o funcionario del departamento con funciones administrativas carece de perfil técnico que pudiera realizar tal compromiso, debiendo estar asistido en todo caso por personal técnico. Es por ello que es difícilmente encajable esta tarea en el ejercicio de la función fiscalizadora, entendiéndose que su labor debiera limitarse a ratificar o verificar la existencia de un informe técnico de comprobación material en una tarea tan propia de la función de fe publica como del propio ejercicio de fiscalización.

Además, este articulo previsto para la homogénea AGE en nada vislumbra la problemática de la planta territorial que aborda 8118 municipios en los que el 47% tiene menos de 500 habitantes, 44% tiene entre 500 y 10.000 habitantes, el 8% tiene entre 10.000 y 100.000 habitantes, y sólo 145 municipios tienen más de 50.000 habitantes.

Pues bien, en la mayoría de municipios que no supera los 2000 habitantes el secretario-interventor del Ayuntamiento suele ser a menudo el único funcionario municipal, por cuanto si los técnicos o personal que han participado en el proceso no pueden asistir a la recepción de la inversión, deberá preverse en la normativa algún sistema de colaboración o cooperación pasando por los funcionarios de asistencia a municipios de la diputación provincial o de la propia autonomía de la dirección de administración local correspondiente a modo de lo previsto como cláusula de cierre en la  D.A. III de la LCSP:  “los servicios de asistencia de las Diputaciones Provinciales asistirán a los pequeños Municipios a estos efectos y los demás previstos en la Ley.”

 

6. CONSECUENCIAS DE INCUMPLIMIENTO.

 

El RD. 2188/1995 que regula el control interno que se ejerce por la IGAE  en el ámbito de la AGE estipula expresamente en su artículo 28.9 que “la omisión de la intervención de la comprobación material de la inversión cuando esta intervención hubiera sido acordada por el Interventor General, impedirá que pueda reconocerse la obligación, tramitarse el pago o intervenir favorablemente las actuaciones debiéndose seguir el procedimiento previsto para la omisión de fiscalización previa. Si bien es cierto que el RCIL no prevé expresamente este extremo deberá aplicarse por extensión lo dispuesto en el artículo 216.2d) del TRLRHL con la subsecuente interposición si procede del oportuno reparo suspendiendo la tramitación del expediente ante el reconocimiento de la obligación:

Artículo 216.2 TRLRHL efectos de los reparos.

1. d) Cuando el reparo derive de comprobaciones materiales de obras, suministros, adquisiciones y servicios

 

 

7. LAS RECEPCIONES PARCIALES Y LA COMPROBACIÓN SIN LA PRESENCIA DEL INTERVENTOR.

 

El art. 20.6 del RCIL prevé que para aquellos contratos donde no sea preceptiva la comprobación material por parte de la intervención se extenderá un acta, entendiéndose referida al acta de recepción, firmada por los participantes (representante del órgano de contratación, técnico y contratista) o con una certificación del técnico donde se acreditará la recepción  y detalle del material adquirido y su conformidad o disconformidad con las condiciones previamente establecidas en el pliego o documento similar. Este mismo precepto regula también la posibilidad de realizar comprobaciones materiales parciales a lo largo de la vida del contrato entendiéndose éstas las referidas al acto previo a la certificación parcial por parte del facultativo correspondiente:

Art. 20.4 RCIL. Comprobación material de la inversión.

“Cuando se aprecien circunstancias que lo aconsejen, el órgano interventor podrá acordar la realización de comprobaciones materiales de la inversión durante la ejecución de las obras, la prestación de servicios y fabricación de bienes adquiridos mediante contratos de suministros”.

 

 

 

8. LA DENOMINADA REGLA DEL SERVICIO HECHO.

Resulta crucial en relación con la fiscalización previa de la fase del reconocimiento de obligación, aludir a la comprobación material de la inversión. En efecto, el principio de “servicio hecho” que opera, con carácter general, para los entes del sector público, requiere que se acredite que la realidad de la inversión a financiar con recursos públicos  se ajusta a los requisitos exigibles. La regla del servicio hecho determina que no puede reconocerse la obligación antes de garantizarse la realización de la prestación o el cumplimiento de la obligación:

Art. 21.2. LGP:

 Si dichas obligaciones tienen por causa prestaciones o servicios, el pago no podrá efectuarse si el acreedor no ha cumplido o garantizado su correlativa obligación

Art. 59.1

Previamente al reconocimiento de las obligaciones habrá de acreditarse documentalmente ante el Órgano competente la realización de la prestación o el derecho del acreedor de conformidad con los acuerdos que en su día autorizaron y comprometieron el gasto.

No obstante, la diversidad de gastos y prestaciones que deben atender las entidades locales, así como otros entes públicos, requiere que se distinga la naturaleza del gasto al que corresponden las obligaciones a reconocer, pues la referida naturaleza condicionará la propuesta y el tipo de comprobaciones necesarias. Todo esto sin desarrollar y especificar tanto en la actual normativa de control interno como en la normativa de contratos, sin conocer realmente a la fecha la función específica del papel del interventor en una actuación tan importante como la finalización del contrato.